8778：对十三届全国人大二次会议第8778号建议的答复

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同意对外公开

你们提出的关于大力实施秸秆直接还田保护东北黑土地资源的建议收悉。经商发展改革委、财政部、自然资源部，现答复如下。

一、关于从国家层面加强黑土地保护立法工作

近年来，农业农村部会同有关部门，积极推动黑土地保护立法，加强黑土地保护监督管理。一方面，推动国家立法。农业农村部参与了《土壤污染防治法》制定和《土地管理法》《基本农田保护条例》修订工作，积极争取在有关法律法规中增加黑土地保护内容。另一方面，支持地方立法。2018年3月，吉林省第十三届人民代表大会常务委员会第二次会议通过《吉林省黑土地保护条例》，于2018年7月正式施行。这是我国第一部黑土地保护地方性法规。辽宁省制定了《辽宁省耕地质量保护办法》；黑龙江省制定了《黑龙江省耕地保护条例》；内蒙古自治区制定了《内蒙古自治区耕地保养条例》，这些地方性法规规章的实施，为黑土地保护利用提供了法律依据。

下一步，农业农村部将会同有关部门，在总结地方立法经验的基础上，认真落实《土地管理法》《基本农田保护条例》，积极开展立法调研工作，推动出台农田建设条例。支持东北4省（区）完善黑土地保护地方性法规规章，形成中央与地方配套衔接的黑土地保护法律法规体系。

二、关于加大对东北黑土地保护扶持力度

黑土地保护是一项系统工程，需要强化规划引导、统筹力量、持续推进。发展改革委、财政部、农业农村部、自然资源部等有关部门在支持黑土地保护上开展了一些工作。一是加强规划引导。2017年，我部会同发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部等部门编制了《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》（以下简称《规划纲要》），经国务院同意，于2017年6月印发实施。二是开展保护利用示范。2015—2017年，中央财政安排专项资金15亿元，在东北4省（区）17个县（市）开展黑土地保护利用试点，总结了一批黑土地保护利用技术模式，探索了黑土地保护长效工作机制、服务体系和监管方式。在试点的基础上，2018年起每年安排中央财政专项资金8亿元，扩大黑土地保护利用项目实施范围。在8个县开展整建制推进示范，在24个县开展黑土地保护利用示范，每年实施黑土地保护880万亩以上。集成了包括秸秆粉碎+翻埋还田+深松整地+测土配方、玉米—大豆轮作+秸秆还田+深松深翻的黑土地保护利用模式。据统计，2018年项目区主要实施秸秆深翻还田、秸秆覆盖还田、秸秆堆沤还田、增施有机肥、机械深松、坡耕地治理等技术措施，完成秸秆还田345万亩以上。2019年，农业农村部办公厅印发了《关于做好2019年东北黑土地保护利用工作的通知》（农办建〔2019〕5号），明确在项目区进一步推广包括秸秆还田在内的集成技术模式。三是实施东北秸秆处理行动。在中央财政的支持下，2017年我部启动了“东北地区秸秆处理行动”，每年安排试点资金6亿多元，支持东北4省（区）秸秆综合利用。以农用优先的原则，发布了东北高寒区玉米秸秆深翻养地模式、秸—饲—肥种养结合模式、秸—沼—肥等技术模式，推动秸秆机械粉碎还田、养畜过腹还田、生物腐熟还田，2017年新增秸秆还田面积近3000万亩。四是给予农机购置补贴支持。2018年，财政部会同农业农村部出台了《2018—2020年农业机械购置补贴实施指导意见》，将秸秆粉碎还田机、秸秆膨化机、秸秆压块机等秸秆处理机械纳入中央财政全国农机购置补贴机具种类范围。各省可以根据农业生产实际需要和补贴资金规模，对纳入中央财政全国农机购置补贴机具种类范围的机具应补尽补。

下一步，农业农村部将会同有关部门，加快实施《规划纲要》，统筹东北黑土地保护利用、秸秆综合利用等项目，继续推广示范包括秸秆还田在内的黑土地保护综合技术模式。同时，配合财政部落实好农机购置补贴相关政策，共同促进黑土地保护利用。

三、关于加快推动东北地区土地规模化经营

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。农业农村部认真贯彻落实中央关于“三权”分置的决策部署，着力做好承包地管理与改革工作。一是开展农村承包地确权登记颁证。农村承包地确权登记颁证是落实“三权”分置制度的基础性工作。2014年，党中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。截至2018年年底，全国共有2838个县（市、区）和开发区开展了农村承包地确权登记颁证工作，涉及2亿多农户，确权给农户14.8亿亩承包地，农村承包地确权登记颁证工作基本完成。通过确权，摸清了承包地底数，将边界清晰、面积准确的集体耕地确认给承包农户；规范了承包合同，完整记载了农民家庭的成员、所承包地块的面积、位置等；颁发了权属证书，承包农户行使占有、使用、流转、收益等权利以及维护合法权益有了法定凭证。确权工作的开展，进一步稳固了农村土地承包关系，从根本上强化了家庭承包经营的基础性地位，巩固和完善了农村基本经营制度。确权使农民群众承包地权益更有保障，有效调动农民流转土地的积极性。二是配合修改农村土地承包法。为巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，落实“三权”分置制度，农业农村部积极配合全国人大做好农村土地承包法修改工作，多次就有关内容提出意见建议。2018年12月29日第十三届全国人大常委会审议通过了关于修改农村土地承包法的决定，修改后的农村土地承包法于2019年1月1日起施行。这次法律修改，明确了承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。明确对土地经营权流转的保护，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。三是积极稳妥推进土地经营权有序流转。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。通过健全土地承包经营权登记制度，在充分尊重农民意愿的前提下，引导土地经营权有序流转，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营。同时，中央财政通过直接支持、建立健全全国农业信贷担保体系等多种方式，解决适度规模经营主体“融资难”“融资贵”问题，加大对农民合作社、家庭农场等经营主体支持力度，培育规模经营主体。支持农业社会化服务组织以提供专业生产服务方式，对分散耕地实施规模化管理，带动小农户与现代农业有效衔接。截至2017年底，全国家庭承包耕地流转面积5.12亿亩，流转面积占家庭承包经营耕地面积的37%。流转出承包耕地的农户达7070.6万户，占家庭承包农户数的31.2%。

下一步，我部将会同相关部门，认真贯彻落实中央要求和农村土地承包法，加强农村承包地管理与改革，进一步完善“三权”分置制度政策体系。开展农村承包地确权登记颁证“回头看”，进一步夯实确权成果。指导东北地区农村土地流转市场规范运行，加快促进适度规模经营。

四、关于强化激励约束，探索建立秸秆还田长效机制

近年来，我部贯彻落实中央有关决策部署，通过抓关键环节、抓典型地区、抓技术创新，推动秸秆综合利用水平和能力稳步提高。一是强化规划引领。2016年，发展改革委办公厅、农业部办公厅印发了《关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见的通知》，要求各地因地制宜，合理安排秸秆“五料化”利用，鼓励推广保护性耕作、秸秆青贮、氨化、生物气化、热解气化、固化成型等技术。二是强化技术支撑。在现代农业产业技术体系内增设秸秆综合利用科学家岗位，聚焦东北地区，推动组建“东北区域玉米秸秆综合利用协同创新联盟”，开展科技攻关。组织成立秸秆综合利用技术对接专家组，与各试点省开展技术对接，切实解决科研与经济两张皮的问题。三是强化模式推广。先后遴选了19项秸秆利用技术，发布了东北高寒区玉米秸秆深翻养地模式、秸—饲—肥种养结合模式、秸—沼—肥能源生态模式等秸秆农用十大模式，印发了《区域农作物秸秆全量化利用技术导则》等，有效推动了成熟适用技术模式的推广应用。同时，我部围绕关键作物、关键环节、关键农时，召开多次区域性秸秆综合利用现场交流会，让种植制度相似的区域相互学习、交流借鉴秸秆还田利用的经验做法，鼓励各地加快制定秸秆还田的推广政策，推动秸秆还田工作快速有序开展。四是强化试点示范。2016—2018年，财政部安排中央财政资金38亿元，支持我部开展秸秆综合利用试点，支持12个省200多个县整县推进秸秆综合利用，带动地方和社会投资近百亿，支持秸秆覆盖、深翻、过腹还田等多种方式，秸秆还田能力显著提升。2017年，全国秸秆综合利用率达到83.68%。在建立长效补贴制度方面，我部积极与财政等有关部门协商，鼓励各地将耕地地力保护补贴与农业绿色发展挂钩，引导农民采取综合措施保护和提升地力。

下一步，我部将积极协调有关部门，深入贯彻绿色发展理念，全面推进秸秆综合利用，坚持因地制宜、农用优先、就地就近、政府引导、市场运作、科技支撑，以完善利用制度、出台扶持政策、强化保障措施为推进手段，形成政府推动、市场驱动、主体带动的多元投入长效机制，切实提高秸秆利用水平。力争到2020年，全国秸秆综合利用率达到85%以上；东北地区秸秆综合利用率达到80%以上；到2030年，全国建立完善的秸秆收储运用体系，形成布局合理、多元利用的秸秆综合利用产业化格局，基本实现全量利用。

五、关于积极筹措资金，建立秸秆还田投入保障机制

2019年，财政部在中央财政农业资源及生态保护补助资金中安排19.5亿元，支持全国各地开展农作物秸秆综合利用工作，鼓励地方探索建立“谁受益谁处理”“秸秆换有机肥”等机制，通过政府培育环境、政策积极引导，激发秸秆还田、离田、加工利用等各环节市场主体活力，引导撬动社会资本和金融资本支持农作物秸秆综合利用工作，形成工作合力，探索可推广、可持续的农作物秸秆综合利用模式，建立秸秆综合利用稳定运行的投入保障机制。

下一步，我部将结合代表们提出的建议，积极配合发展改革委、财政部等有关部门，加强经验总结，完善政策措施，持续支持开展秸秆综合利用工作，加强黑土地保护。

感谢你们对黑土地保护工作的关心，希望继续对我部工作予以支持。

联系单位及电话：农业农村部农田建设管理司

010-59191282

农业农村部

2019年9月19日